黨的十九大報告提出，強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。實施排污許可制是強化排污者責任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質量的重要制度保障。實施排污許可制度，有利于不斷促進提升環(huán)境質量。

逐步構建新型環(huán)境監(jiān)管體系

自 2016 年底國務院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》以來，環(huán)保部門切實貫徹落實這一方案，將體制機制建設與改革實踐相結合，全力推進排污許可制法規(guī)建設，搭建技術規(guī)范框架體系，探索固定污染源環(huán)境管理制度銜接融合。廢氣處理截至 2017 年12 月底，全國共核發(fā)排污許可證 2 萬多張，完成 15 個行業(yè)排污許可證的核發(fā)，為構建新型環(huán)境監(jiān)管體系、落實企業(yè)環(huán)保責任打下堅實基礎。

據(jù)環(huán)保部排污許可證辦公室負責人介紹，目前國家已初步構建起排污許可法律法規(guī)和技術規(guī)范體系，排污許可證核發(fā)正有效推進，信息化建設方面也已取得重要的進展。

為完善排污許可制度體系建設，2017 年 7 月環(huán)保部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄明確了實施排污許可管理的范圍、按照行業(yè)推進的步驟、各排污單位應持證排污的最后時限以及排污許可分類管理要求，強調突出重點和分類管理。

根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類劃分，名錄共包括 32 個大類和 78 個中類或小類，以及 4 個通用工序，覆蓋“水十條”“大氣十條”的重點管理行業(yè)和重金屬污染防治的重點行業(yè)，可基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的管理需求，并將適時更新。

根據(jù)污染物產生量和排放量以及環(huán)境危害程度，將對含通用工序在內的 82 個行業(yè)中的 44 個行業(yè)進行重點管理，8 個行業(yè)進行簡化管理，30 個行業(yè)按生產工藝特點或生產規(guī)模區(qū)分為重點或簡化管理。

作為推動排污許可制實施的重要基礎性文件，《排污許可管理辦法( 試行) 》2018 年 1 月 10 日發(fā)布實施。辦法細化落實可操作性，細化了排污許可的可行技術、持證單位的自行監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報告等制度規(guī)定，增加了對排污單位 8 個方面的處罰條款。廢氣處理辦法提出，在核發(fā)權限方面對省級規(guī)章進行放權，在部門規(guī)章權限范圍內明確違反排污許可規(guī)定的罰則。對負責排污許可證核發(fā)與監(jiān)管的環(huán)保部門進一步明確責任。

以排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范為核心，以自行監(jiān)測技術指南、污染防治可行技術指南、污染源源強手冊、執(zhí)法手冊為補充，明確了相關制度銜接融合的方案。排污許可證核發(fā)正有序推進，總量控制、環(huán)境統(tǒng)計等各項制度與排污許可的銜接融合也在逐步推動。

與此同時，鋼鐵、石化、電鍍等 15 個行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范已經(jīng)發(fā)布。10 項排污單位自行監(jiān)測技術指南以及其他配套技術規(guī)范也已發(fā)布，對于企業(yè)的監(jiān)管也逐步由排放濃度為主向排放濃度和排放總量并重轉變，為建立企事業(yè)單位總量控制制度和完善排污權交易制度奠定了基礎。

為督促各地核發(fā)部門嚴把質量關，自 2017 年6 月起，環(huán)保部已抽查了 10 個省份近 80 張排污許可證的執(zhí)行情況，并將抽查結果直接反饋給各省的環(huán)保廳。目前，部分省級環(huán)保部門也在著手建立相應的機制。

促進環(huán)評與排污許可制有機銜接

環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。加強環(huán)評制度與排污許可制銜接，是落實固定污染源類建設項目全過程管理的重要保障。為促進環(huán)評制度與排污許可制銜接，推進環(huán)境質量改善，環(huán)保部 2017 年 11 月發(fā)布了《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》。

通知強調，在環(huán)境影響評價管理中，要不斷完善管理內容，嚴格污染物排放要求; 在排污許可管理中，要嚴格按照環(huán)境影響報告書( 表) 以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護環(huán)境影響評價的有效性。

環(huán)評審批部門要做好建設項目環(huán)境影響報告書( 表) 審查，結合排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范，核定建設項目產排污環(huán)節(jié)、污染物種類及污染防治設施和措施等信息; 依據(jù)國家或地方污染物排放標準、環(huán)境質量標準和總量控制要求等規(guī)定，按照污染源源強核算技術指南、環(huán)評要素導則等技術文件，核定排放口數(shù)量、位置以及排放口污染物種類、允許排放濃度和排放量、自行監(jiān)測計劃等內容。

通知要求，做好《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的銜接。納入排污許可管理的建設項目，需按照對環(huán)境影響程度、污染物產生量和排放量統(tǒng)一分類，實行重點管理或簡化管理。

建設項目無證排污或不按證排污的，廢氣處理建設單位不得出具該項目驗收合格的意見，驗收報告中與污染物排放相關的主要內容應納入該項目驗收完成當年排污許可證執(zhí)行年報。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等應作為開展建設項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

已發(fā)布 的《固定污染源排污許可分類管理名錄》依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類制定，便于與其他企事業(yè)單位管理制度之間的銜接。《排污許可名錄》與《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》在固定污染源方面相銜接，為實現(xiàn)環(huán)評和排污許可對固定污染源從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管將奠定基礎。為覆蓋 82 個行業(yè)排污許可管理需求，環(huán)保部今年已發(fā)布 15 個行業(yè)排污許可技術規(guī)范，以逐步形成完整的技術規(guī)范體系，強化環(huán)境管理制度的銜接。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副主任鄒世英表示，排污許可制度改革要求建立固定污染源協(xié)同管理機制，即要加快建立以“環(huán)評管準入、許可管排污、執(zhí)法管落實”為主線，以“污染物排放標準、許可技術規(guī)范、自行監(jiān)測指南、可行技術體系”為技術支撐，以“統(tǒng)一排放數(shù)據(jù)、統(tǒng)一信息平臺”為手段的固定污染源協(xié)同管理的模式。

探索排污許可證制度的地方實踐

目前排污許可證制度正在試點階段，不少省份都在創(chuàng)造條件逐步推進地方的立法實踐進程。

據(jù)江蘇省環(huán)保廳副廳長陳志鵬介紹，江蘇省實體經(jīng)濟規(guī)模很大，環(huán)境監(jiān)管壓力較大，一個監(jiān)管人員平均要監(jiān)管一百多家企業(yè)，固定污染源環(huán)境管理制度亟需改革和轉型。

自 20 世紀 80 年代中期起，江蘇省即開始了排污許可制度的試點探索，在常州、揚州等地開展水污染物排放許可證工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，江蘇省已發(fā)出 5萬多張排污許可證，但由于缺乏有效的制度融合，證后監(jiān)管缺失，流于形式的較多。

2016 年，國務院印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，江蘇省以此作為契機，將排污許可作為深化環(huán)保體制改革的重要抓手，全省 354 家火電造紙企業(yè)的排污許可證已經(jīng)發(fā)放完畢，水泥、鋼鐵、農藥、電鍍等行業(yè)近千家企業(yè)完成清查摸底。江蘇省還將試點任務分解到 6 個省轄市和 3 個縣級市，如常州試點化工行業(yè)，蘇州試點玻璃行業(yè)，南通試點印染行業(yè)，為全省工作提供了參考借鑒。

基于改善環(huán)境質量和提高環(huán)保管理水平的目標，據(jù)上海市環(huán)保局總量處處長魏峻介紹，上海市在進行許可證整體設計時，提出定量化、精細化、信息化的“三化”管理思路———定量化，廢氣處理即要從嚴控制排污許可量; 精細化，即要將各項環(huán)保管理要求納入排污許可證副本中; 信息化，即要通過信息化管理實現(xiàn)事中事后的監(jiān)管。

魏峻介紹說，精細化管理首先體現(xiàn)在全要素管理，水、氣、固廢、噪聲一并納入許可證中。同時管到設施，明確將污染治理設施的運行維護、設備維護、開停工管理等規(guī)范要求全部納入許可證管理。精細化管理的考慮是管到排放口，所 有 的 管 理 延伸到排放口，實現(xiàn)監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)查聯(lián)動，從而提升行政管理的效能。

上海市開發(fā)了許可證核發(fā)平臺，現(xiàn)正在與環(huán)保部的平臺進行對接。上海的證后管理平臺重在信息化建設，正在不斷完善中。證后監(jiān)管平臺建設的基本思路即是，所有的監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)查任務均能在這個平臺上實現(xiàn)聯(lián)動和閉環(huán)管理。

除此以外，環(huán)境統(tǒng)計、源普查以及圍繞企業(yè)的相關數(shù)據(jù)和信息，在證后管理平臺上都能夠實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和共享。上海市最近開展了火電和造紙行業(yè)許可證的專項執(zhí)法檢查，相關的監(jiān)測、執(zhí)法行動也在這個監(jiān)管系統(tǒng)上全過程留下記錄。

深化排污許可制度改革的對策建議

排污許可制度改革剛剛起步，排污許可技術體系正在逐步建立，技術體系支撐的效果還有待于進一步檢驗，依然有不少需要優(yōu)化完善的地方。

目前排污許可管理辦法盡管已經(jīng)出臺，但僅停留在部門規(guī)章層面，法律層級較低，對于法律責任的界定不夠明確。鄒世英建議，加快推動《排污許可管理條例》，奠定排污許可制實施的法律基礎。北京大學法學院教授汪勁建議，《排污許可管理條例》的制定應充分總結和吸收部門規(guī)章的立法經(jīng)驗和排污許可制度改革的實踐經(jīng)驗，確保立法的科學性。盡快啟動《排污許可管理條例》的立法實踐，以形成由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章為一體的排污許可法律體 系，為排污許可的地方立法與實踐提供依據(jù)和指引。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰建議，排污許可應整合點源環(huán)境管理的相關制度，實現(xiàn)分類管理，分階段推進，強化企業(yè)責任，加強發(fā)證后的監(jiān)督與處罰，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的根本依據(jù)。排污許可證不僅是企業(yè)排污的“身份證”，應該采用多種手段激勵企業(yè)運用排污證，在此基礎上促使改進其環(huán)境績效。

排污許可證改革是一個循序漸進的過程，先期根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)評文件及批復要求等確定許可排放限值，輔以污染防治可行技術，尚未做到與環(huán)境質量掛鉤。鄒世英建議，借鑒歐美等發(fā)達國家基于技術和環(huán)境質量的許可排放限值確定方法，盡快開展基于環(huán)境質量的排污許可技術支撐研究，建立適合我國實際情況的環(huán)境質量許可排放限值確定方法，廢氣處理以有效推動環(huán)境質量的改善。

目前，各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范已有明確規(guī)定，但產排污系數(shù)法的確定只能依靠第一次全國污染源普查的產排污系數(shù)數(shù)據(jù)，由于普查時間較早，生產工藝、防治措施、管理要求均已發(fā)生較大變化。鄒世英表示，應切實推進基礎性數(shù)據(jù)調查，加快推進第二次全國污染源普查，核定產排污系數(shù)，細化完善排污許可實際排放量核算方法體系，同時做好與環(huán)境稅的銜接。

同時，鄒世英建議，國家排污許可證管理信息平臺應盡快完善許可證數(shù)據(jù)深度挖掘與應用系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)，將排污單位的許可證執(zhí)行報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)應用于各項技術規(guī)范的制定，完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接、建設與應用，盡快實現(xiàn)與環(huán)境統(tǒng)計、廢氣處理在線監(jiān)測等環(huán)境管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接，夯實技術體系的數(shù)據(jù)基礎，加大信息數(shù)據(jù)共享力度，提高環(huán)境監(jiān)管信息化水平。

本文刊于《環(huán)境影響評價》2018第1期